L’un des chantiers économiques les plus urgents à rouvrir en Tunisie est certainement celui de la restructuration et la valorisation des participations de l’Etat et les entreprises publiques. Dans un contexte économique difficile, l’Etat ne peut pas assumer les défaillances dans la gestion des participations publiques. La création d’une Agence des Participations de l’Etat, un projet de longue date, peine à voir le jour alors que l’opportunité et la nécessité sont bien fondées.
Une gestion fragmentée :
En 2021, les pertes de 88 entreprises publiques ont atteint plus de 1.2 milliards de dinars. L’endettement de 43 entreprises publiques envers l’État a atteint près de 19,7 milliards de dinars en 2022. Dans le même temps, les montants dus par l’État à ces entreprises dépassaient sept milliards de dinars. Une situation devenue ingérable et les entreprises publiques sont devenues un véritable fardeau pour les finances publiques. On attribue cette situation toujours à une question de gouvernance.
Actuellement la gestion et la supervision des entreprises publiques en Tunisie sont fragmentées sur plusieurs départements dont les intérêts sont parfois opposés.
D’un côté nous avons le ministère de tutelle de l’entreprise publique. Il exerce des missions de contrôle, de supervision et de nomination du premier responsable. Il donne aussi des instructions à l’entreprise publique afin d’assurer sa politique sectorielle qui sont parfois contraires aux principes de la bonne gouvernance (des décisions d’importation, d’investissement, des projets d’utilité publique….).
Nous avons aussi la Direction Générale des Participations au sein du ministère des finances qui est chargée de suivre, conjointement avec les départements ministériels concernés, le recouvrement des dividendes et des excédents revenant à l’Etat au titre de ses participations au capital des entreprises et établissements publics, d’assurer la gestion du portefeuille de l’Etat et de participer à l’élaboration des dossiers de restructuration ou d’assainissement des participations de l’Etat et de mettre en œuvre la politique des pouvoirs publics en matière de restructuration des entreprises publiques,…
Cette direction générale, et malgré son importance demeure sous lotie en personnel adéquat en qualité et en nombre.
On ne s’arrête pas à ce niveau, mais nous avons aussi au niveau de la présidence du gouvernement, une unité de suivi de l’organisation des entreprises publiques, avec deux directions générales : une pour la gestion du personnel et des nominations, et l’autre pour la productivité.
Au niveau du contrôle, les entreprises publiques sont contrôlées par l’Instance de la Commande Publique à travers les commissions supérieures de marché, et l’Instance des contrôleurs de l’Etat ; tout deux rattachés à la présidence du gouvernement. Sans oublier le contrôle permanent de la cours des comptes et du contrôle général des finances.
Cette fragmentation des organes de contrôle et de suivi n’assure pas une bonne gestion des participations publiques. L’Etat n’arrive a gagner de l’argent que de quelques entreprises publiques tel que la compagnie de phosphate, la régie de Tabac ou Tunisie Telecom. Le modèle de gouvernance des entreprises publiques doit impérativement changer dans un objectif de centralisation de la décision et de la gestion.
Pour une Agence des Participations de l’Etat :
Un rapport de la Banque Mondiale publié en Mars 2014, sous le titre « Pour une meilleure gouvernance des entreprises publiques en Tunisie » a appelé à la création d’une agence pour la centralisation de la gestion des entreprises publiques, en donnant comme exemple le cas de la France et le Maroc.
Le gouvernement tunisien et lors de ces discussions avec le FMI en 2018 s’est engagé, à créer une agence de participation publique qui « permettra de renforcer le rôle d’actionnaire de l’État avec la mise en place d’un organisme centralisé de contrôle des participations de l’État et de renforcer les contrats de performance des EP et le contrôle de leur application ». Le livre blanc sur les entreprises publiques réalisé par l’équipe du ministre Taoufik Rajhi en 2018 a démontré la nécessité et l’opportunité de la création d’une Agence des Participations Publiques.
Donc, l’idée n’est pas nouvelle mais n’a pas été concrétisée jusqu’à présent. Comme d’habitude, les grandes réformes en Tunisie sont très lentes.
Le Benchmark :
Le cas marocain est très intéressant à suivre. En effet, au Maroc, l’ANGSPE, l’Agence Nationale de Gestion Stratégique des Participations de l’État et de suivi des performances des établissements et entreprises publics, a pour mission de veiller aux intérêts patrimoniaux de l’État actionnaire, de gérer ses participations et d’assurer le suivi et l’appréciation des performances des Établissements et Entreprises Publics. Cette agence a établi une stratégie de la participation de l’Etat marocain élaborée en 15 axes bien définis autour de 3 thématiques intéressantes: les objectifs de l’actionnariat de l’État et gestion dynamique du portefeuille public, l’articulation entre les EEP et les politiques étatiques, relation entre les EEP, le secteur privé et les autres parties prenantes non gouvernementales, modernisation des organes délibérants et des modalités de gouvernance des établissements et entreprises publics, et l’harmonisation de l’action de l’Etat stratège et de l’État actionnaire dans la gouvernance des EEP.
En Tunisie, on n’a pas aucune vision stratégique des entreprises publiques. En effet, le président de la République est catégoriquement opposé à toute cession de participations publiques ou opération de privatisation. De son côté, la centrale syndicale a mis des lignes rouges pour les privatisations mais ouverte à l’étude du cas par cas. Sur un autre plan, nous avons un secteur privé, et des experts qui militent pour la privatisation des entreprises défaillantes afin d’alléger le fardeau sur les finances publiques.
Pour toutes ces divergences, une APE peut établir une vision stratégique commune et bien argumentée sur les participations de l’Etat.
En France, l’Agence des participations de l’État (APE) est un service à compétence nationale, rattaché au ministère de l’Économie, chargé de gérer le portefeuille d’entreprises détenues par l’État français. Créée en 2004, elle veille aux intérêts patrimoniaux et industriels de l’État dans environ 85 entreprises stratégiques (énergie, transports, industrie) pour une valeur de 100 milliards d’euros.
L’OCDE, a de sa part publié une étude en 2022 intitulée : « Ownership and Governance of State-Owned Enterprises A Compendium of National Practices 2021 », ou elle repris des études de cas dans plus de 57 pays ayant un système centralisé de gestion des participations publiques ou de gestion des entreprises publiques. Le modèle centralisé se trouve dans des pays comme l’Autriche, le Chili, la Chine, la Finlande, la Hongrie, la Grèce, ….
L’opportunité pour la Tunisie :
Plusieurs éléments militent en faveur de l’opportunité de la création d’une APE qui devient non plus opportune mais nécessaire. C’est devenu même une exigence des principaux bailleurs de fonds. La création d’une APE en Tunisie générerait des effets économiques positifs à plusieurs niveaux surtout à travers l’amélioration de la performance financière des entreprises publiques, la réduction du coût du refinancement de ces entreprises, et l’envoie d’un signal positif aux marchés internationaux et aux agences de notation sur la volonté de réforme de l’économie tunisienne.
A côté des bénéfices financiers, la création d’une APE faciliterait la séparation entre la fonction régulatrice des ministères et la fonction actionnariale de l’agence. La professionnalisation des conseils d’administration et l’amélioration des outils de gouvernance amélioreraient l’efficacité managériale.
Cette structure pourra être mise sous la tutelle de la présidence du gouvernement avec une autonomie administrative et financière. On peut même envisager la création d’une entité sous forme de société anonyme pour faciliter la gestion et le recrutement d’experts.
